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Évaluation du Fonds canadien d'adaptation et de développement rural (FCADR) (1999-2003, FCADR II) - Rapport technique - Novembre 2003

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Ce rapport d'évaluation du Fonds canadien d'adaptation et de développement rural interprète les réussites et échecs de la deuxième phase du Fonds (1999-2003). Le rapport renferme un profil du FCADR et décrit les objectifs, la portée, la méthodologie et les constatations de l'évaluation. Les annexes renferment une liste des objectifs, principes et objectifs du FCADR, le cadre de rendement du FCADR, la liste des initiatives nationales, une analyse comparative des conditions du secteur, la méthodologie détaillée, un modèle logique du FCADR, ainsi qu'une description des secteurs prioritaires du FCADR.

Table des matières

1. Introduction

Une évaluation du Fonds canadien d'adaptation et de développement rural (FCADR) II a été effectuée pour déterminer la capacité du programme à répondre aux besoins du secteur et à atteindre les objectifs ministériels; l'applicabilité de sa conception; le taux d'atteinte des résultats; et l'efficacité de ses gestionnaires. Les constatations de l'évaluation devraient aider le Ministère à prendre une décision quant à l'avenir du FCADR, lorsque le FCADR II expirera le 31 mars 2004.

Le FCADR a reçu environ 60 millions de dollars annuellement pour financer une large gamme d'activités visant à soutenir l'adaptation du secteur de l'agriculture à l'évolution des conditions. Des conseils d'adaptation dirigés par le secteur ont été établis dans les provinces et les territoires pour servir de tiers comme organisme d'exécution dans le versement des fonds du FCADR; de plus, des initiatives nationales ont été mises sur pied. Les conseils d'adaptation reçoivent 42 p. 100 du financement par le FCADR sous forme de subventions (25 millions de dollars), et les initiatives nationales (36 en 2002) ont reçu 35 millions de dollars (58 p. 100) sous forme de subventions, de contributions et de fonds d'exploitation.

2. Profil du FCADR

i. Contexte

L'environnement des entreprises agricoles a radicalement changé depuis quelques années. Le secteur a dû s'adapter aux changements structurels nationaux et internationaux qui ont exercé des pressions croissantes sur le secteur canadien de l'agriculture et de l'agroalimentaire. Parmi les exemples de ces changements structurels, mentionnons la réforme des politiques sur l'agriculture et le transport, les modifications apportées aux obligations en matière de commerce international et l'accroissement des restrictions budgétaires.

L'effet conjugué de ces événements a créé un revirement de l'approche d'Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) à l'égard de sa collaboration avec le secteur, comme le résume si bien le message de 1996 du Ministre :

« L'exercice 1995-96 a marqué le début de la transition du Ministère d'une organisation qui dépendait des programmes financiers du gouvernement à une organisation qui fait confiance désormais au rendement des marchés en travaillant activement et en coopération avec nos clients et nos partenaires en vue de stimuler la croissance, la diversification, l'innovation, l'adaptation et la compétitivité. » ¹

Sachant qu'un secteur agricole axé sur le marché et plus autonome ne naîtrait pas du jour au lendemain, AAC a introduit de nouvelles initiatives pour faciliter la transition, dont l'une a été la création du Fonds canadien d'adaptation et de développement rural (FCADR). La stratégie du FCADR visait à favoriser l'instauration d'un secteur prospère, diversifié, concurrentiel ainsi qu'une économie rurale vigoureuse. Le programme du FCADR a également été conçu pour servir d'« éclaireur », c'est-à-dire de catalyseur pour stimuler le changement et les nouveaux modes de fonctionnement en réglant les nouveaux problèmes du secteur.

ii. Objectifs du FCADR

Créé en 1995 pour aider le secteur à s'adapter au changement, le FCADR, doté d'un budget de 60 millions de dollars par année, est une initiative du gouvernement du Canada dont les objectifs sont les suivants :

promouvoir la croissance à long terme, l'emploi et la compétitivité dans le secteur canadien de l'agriculture et de l'agroalimentaire et dans les régions rurales agricoles;
soutenir une politique axée sur le marché à l'intention du secteur de l'agriculture et de l'agroalimentaire par des mesures, autres que le soutien du revenu, visant à aider les producteurs et les entreprises à s'adapter aux changements structurels et à profiter des nouvelles possibilités sur le marché;
encourager l'autonomie financière du secteur de l'agriculture et de l'agroalimentaire;
promouvoir une plus grande collaboration ainsi que la création d'alliances stratégiques et de partenariats entre les entreprises, les segments de l'industrie et les intervenants de l'industrie et du milieu rural.

iii. Définitions

Afin d'assurer une interprétation commune, les termes étant fréquemment utilisés dans le présent document sont définis comme suit :

Initiatives nationales

Le FCADR appuie les initiatives nationales en allouant des fonds à des programmes ou à des projets et en coopérant avec les groupes sectoriels. Les fonds sont utilisés au profit du secteur de l'agriculture et de l'agroalimentaire ainsi que des collectivités rurales partout au pays.

Conseils d'adaptation

Les conseils d'adaptation des provinces et des territoires permettent au secteur de participer activement aux décisions sur la façon d'utiliser les fonds pour qu'ils répondent à l'évolution rapide des économies canadienne et mondiale. Bien que ces conseils d'adaptation disposent d'assez de latitude dans le cadre du FCADR pour prendre en charge les priorités sectorielles de leur région, ils sont également responsables des décisions en matière de financement et de la viabilité des projets.

Programme

Le terme programme est utilisé lorsque des fonds sont versés à une organisation, à un ministère ou à un organisme qui s'engagera dans plusieurs projets ou qui sollicitera des demandes pour ceux-ci. Un programme a un objectif précis clairement établi. Il peut comprendre des activités dans l'un des axes prioritaires d'intervention du FCADR, qui sont de portée nationale, ou peut comprendre des projets touchant de nombreux axes prioritaires d'intervention qui appuient les objectifs du FCADR. Dans le cadre d'un programme, les demandes de financement de projets sont présentées par des proposants, et des mécanismes administratifs ont été élaborés en vue de déterminer l'admissibilité des demandes.

Projet

Le terme projet est utilisé lorsqu'une organisation conclut un accord pour l'octroi de fonds dans un but précis. Il est possible, dans le cadre du projet, de réaliser une activité précise ou une série d'activités dans des délais particuliers afin d'obtenir des résultats précis et d'atteindre des objectifs particuliers. Le financement est versé par le FCADR, soit directement du Ministère soit par l'entremise d'un organisme d'exécution tiers. Il est nécessaire de présenter une demande ou une proposition en vue d'obtenir des fonds pour le projet.

iv. Partenaires du FCADR

Le diagramme suivant illustre les relations entre AAC, le programme du FCADR et ses partenaires. Il ne s'agit pas d'un organigramme.

Figure 1 - Programme du FCADR et ses partenaires

Les principaux partenaires du FCADR illustrent l'approche à deux volets, notamment en recourant aux conseils d'adaptation et aux organismes d'exécution tiers des initiatives nationales. Le FCADR appuie les efforts que ses principaux partenaires déploient en vue de mettre sur pied des projets liés à ses principaux domaines prioritaires.

Initiatives nationales

Les initiatives nationales financent des projets de portée nationale qui concordent avec les objectifs, les critères et les principes du FCADR. En outre, le FCADR finance également des projets faisant partie des programmes existants d'AAC (p. ex. Programme de partage des frais pour l'investissement, Programme d'aménagement hydraulique rural, etc.). Environ 58 p. 100 des fonds du FCADR sont affectés annuellement aux initiatives nationales. Une liste de toutes les initiatives nationales peut être consultée à l'annexe iii.

Il existe deux types d'initiatives nationales du FCADR :

Programmes dirigés par le secteur et initiatives ou projets individuels
La plupart des programmes du FCADR sont gérés par des organisations sectorielles. Certains programmes sont dirigés par des organismes sans but lucratif qui ont été établis dans le but de les gérer. D'autres sont gérés par des organisations agricoles au nom d'AAC. Bon nombre des initiatives nationales financées aux termes du FCADR sont des projets individuels de différentes tailles qui sont gérés en vertu d'un accord de contribution conclu avec la Division des mesures d'adaptation ou qui font l'objet d'une subvention.
Programmes ministériels
Le FCADR finance les programmes qui sont gérés par des directions générales d'AAC et de l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA). À titre d'exemples de programmes ministériels, mentionnons le Programme de partage des frais pour l'investissement (PPFI) et l'Initiative canadienne pour les collectivités rurales agricoles (ICCRA).

Conseils d'adaptation

Les conseils d'adaptation dirigés par le secteur évaluent les besoins en matière d'adaptation des provinces et des territoires, et affectent des fonds du FCADR aux projets qui sont en mesure de mieux répondre à ces besoins. Environ 42 p. 100 des fonds du FCADR sont alloués annuellement aux conseils d'adaptation.

Le financement du FCADR est versé aux conseils d'adaptation sous la forme d'une subvention. Aux débuts du FCADR I (1995-1999) et du FCADR II (1999-2003), tous les conseils d'adaptation devaient présenter une proposition à AAC demandant officiellement la subvention allouée à chacune des provinces et chacun des territoires. La présentation devait également comprendre un plan stratégique décrivant chacune des priorités du FCADR à laquelle le conseil d'adaptation se consacrerait principalement ainsi qu'une description des activités qui faciliteraient la prise en charge des priorités. Une fois les propositions acceptées, une lettre d'approbation est transmise à chacun des conseils, confirmant le montant du financement qu'il recevra. Un premier paiement forfaitaire est effectué et est suivi de paiements réguliers fondés sur les critères de financement du Conseil du Trésor.

Les conseils d'adaptation sont composés d'un personnel administratif géré par un directeur exécutif et un conseil d'administration. Ce dernier est constitué de représentants du secteur de l'agriculture et de l'agroalimentaire, qui pourraient comprendre des organisations agricoles, sectorielles et rurales, des entreprises agroalimentaires et autres, ainsi que deux administrateurs d'office du gouvernement (représentants non votant des gouvernements fédéral et provinciaux). Chaque province et chaque territoire comptent un conseil d'adaptation, à l'exception du Québec où il y en a deux, l'un pour les producteurs et l'autre pour les transformateurs.

De nombreux autres partenaires participent

Parmi eux, mentionnons des associations sectorielles, des organisations sans but lucratif, divers ordres de gouvernements, des universités, le milieu financier, des centres de recherche et développement et des technocentres.

v. Demandeurs admissibles

Les demandeurs admissibles sont : des particuliers et des organisations, notamment des sociétés d'État, des organismes et des administrations provinciaux et municipaux, des groupes autochtones, des organisations agricoles et agroalimentaires, des établissements d'enseignement et des coopératives.

vii. Modèle logique

L'actuel modèle logique du FCADR, le cadre de rendement, a été élaboré pour le programme en 1995 puis modifié en 1999 en vue de tenir compte des changements de priorités survenus lors du renouvellement du FCADR. Le modèle logique présenté à l'annexe VI a été restructuré en s'inspirant du style utilisé par le gouvernement fédéral pour le Cadre de gestion et responsabilisation axé sur les résultats (CGRR). Ces deux modèles donnent une idée d'une série de résultats du programme en indiquant la portée, les ressources, les extrants, les résultats à court et à long terme (résultats immédiats, intermédiaires et finaux) et les objectifs stratégiques. Les CGRR sont utilisés par les ministères fédéraux pour établir des mesures et des méthodologies pour la surveillance constante des programmes et la mesure de leurs degrés de réussite.

¹ Cité dans le Guide de gestion du programme FCADR : tiré de « Agriculture et Agroalimentaire Canada; Rapport sur le rendement pour la période se terminant le 31 mars 1996; Présentation améliorée des rapports au Parlement - Document pilote » Ministre Lyle Vanclief, c.p., député, page 1.

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Évaluation du Fonds canadien d'adaptation et de developpement rural (FCADR) - (Version PDF, 770 KO)